ย้อนรอยมหากาพย์ “รถไฟฟ้าสายสีเขียว” ปมขัดแย้งขยายสัมปทาน

โดยการประชุมพิจารณาเรื่องนี้ในที่ประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) 9 ครั้งที่ผ่านมา มีข้อคัดค้านอย่างเต็มกำลังจากฝั่งกระทรวงคมนาคม ทำให้ “ร่างสัญญาฉบับแก้ไข” ไม่สามารถไปต่อได้

อย่างไรก็ตาม เมื่อ กทม.ได้ผู้ว่าราชการคนใหม่ ในวันที่ 17 มิ.ย.ที่จะถึงนี้ จะเป็นครั้งที่กระทรวงคมนาคม และ กทม.จัดประชุมเพื่อแก้ปัญหาดังกล่าวอีกครั้ง ทำให้เกิดความหวังว่าจะช่วยจบมหากาพย์ความขัดแย้งที่ยาวนานนี้ได้

“ทีมเศรษฐกิจ” ถือโอกาสนี้ “ย้อนรอยโครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียว” รวมทั้งต้นตอของความขัดแย้ง ปัญหาที่ค้างคา รวมทั้งโอกาสที่จะจบปัญหานี้ลงได้อย่างถาวร

เปิดตำนาน “รถไฟฟ้าสายสีเขียว”

หากย้อนกลับไปประมาณ 20 กว่าปีก่อน คนไทย โดยเฉพาะคนกรุงเทพฯต่างได้ตื่นเต้นกับ “รถไฟฟ้าสายแรก” ของประเทศที่รู้จักกันในชื่อ “โครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียว” หรือรถไฟฟ้าบีทีเอส ซึ่งเป็นระบบขนส่งมวลชนสมัยใหม่ที่นำมาใช้เพื่อแก้ไขปัญหาการจราจรติดขัด

พล.ต.จำลอง ศรีเมือง เป็นผู้ว่าราชการ กรุงเทพมหานคร (กทม.) ขณะนั้น ได้ว่าจ้างบริษัท ระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) หรือบีทีเอส ภายใต้สัญญาสัมปทาน Build Operate Transfer หรือ BOT เป็นผู้ลงทุนโครงการ รับผิดชอบงานโยธา ทางยกระดับ ระบบราง ตัวสถานีให้บริการเดินรถ ซ่อมบำรุง ค่าโดยสาร กำไร-ขาดทุนทั้งหมด ใน โครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียว “เส้นทางหลัก” หมอชิต-อ่อนนุช ระยะทาง 23.50 กม. เป็นเวลา 30 ปี (ปี 2542–2572) และเมื่อหมดสัญญาในปี 2572 ทรัพย์สินของโครงการทั้งหมดจะกลับมาเป็นของ กทม.

รถไฟฟ้า “เส้นทางหลัก” ดังกล่าว เริ่มเปิดให้บริการครั้งแรก ในวันที่ 5 ธ.ค. 2542 ใน 2 เส้นทาง รวมทั้งสิ้น 23 สถานี แบ่งเป็นสายสุขุมวิท จากสถานีหมอชิตถึงสถานีอ่อนนุช ระยะทาง 17 กม. และสายสีลม ระยะทาง 6.5 กม. จากสถานีสนามกีฬาแห่งชาติ ถึงสถานีสะพานตากสิน

จากนั้นหลังจากที่คนไทยเริ่มใช้บริการรถไฟฟ้ากันมากขึ้น กทม.ได้มีการสร้าง “โครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียวส่วนต่อขยายที่ 1” ซึ่งแบ่งเป็น 2 ช่วง ระยะทางรวม 12.75 กม. คือ 1.จากสถานีสะพานตากสินไปถึงสถานีวงเวียนใหญ่ และต่อถึงสถานีบางหว้า และ 2.ส่วนต่อขยายจากสถานีอ่อนนุชไปถึงสถานีแบริ่ง

แต่การก่อสร้างส่วนต่อขยายทั้ง 2 ช่วงนี้ กทม.เป็นผู้ลงทุนสร้างโครงสร้างพื้นฐานทั้งหมดเอง และเปิดให้บริการตั้งแต่ปี 2554-2556 และเนื่องจากเป็นส่วนต่อจากเส้นหลักที่บีทีเอสให้บริการอยู่ ม.ร.ว.สุขุมพันธุ์ บริพัตร ผู้ว่าฯ กทม. ในขณะนั้น จึงได้ให้ บริษัท กรุงเทพธนาคม จำกัด (KT) ซึ่งเป็นบริษัทรัฐวิสาหกิจของ กทม.ว่าจ้าง บีทีเอส ด้วยวิธีพิเศษเข้ามาเดินรถและซ่อมบำรุงส่วนต่อขยายส่วนที่ 1 นี้ ระยะเวลา 30 ปี ปี 2555-2585

พอมาถึงปี 2551-2553 คณะรัฐมนตรี (ครม.) ได้มีมติให้ก่อสร้างโครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียวส่วนต่อขยายที่ 2 ช่วงแบริ่ง-สมุทรปราการ และช่วงหมอชิต-สะพานใหม่-คูคต รวมเป็นระยะทาง 32 กม. ซึ่งเป็นเส้นทางต่อขยายที่เชื่อมต่อกับโครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียวเดิม หมอชิต-อ่อนนุช ที่ กทม. เป็นผู้รับผิดชอบ

โดยรัฐบาลเป็นผู้รับภาระลงทุนงานโครงสร้างพื้นฐานทั้งหมด และเนื่องจากรถไฟฟ้าส่วนนี้ข้ามไปถึงปทุมธานี และสมุทรปราการ ซึ่งเกินอำนาจ กทม. จึงให้การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) เป็นผู้ก่อสร้างโครงการ และได้ศึกษารายงานตาม พ.ร.บ.การให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ.2556 สำหรับงานเดินรถ

ทำให้รถไฟฟ้าสายสีเขียวทั้ง 3 ช่วงมีผู้รับผิดชอบแตกต่างกันทั้ง บีทีเอส ผ่านสัมปทานของ กทม.ในช่วงหลัก กทม.ในช่วงต่อขยายส่วนที่ 1 และ รฟม.ซึ่งเป็นผู้ก่อสร้าง ส่วนขยายส่วนที่ 2

ต้นตอ “มหากาพย์” ความขัดแย้ง

อย่างไรก็ตาม ในยุค คสช. ปี 2557 รัฐบาลมีนโยบายที่จะรวมโครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียวทุกช่วงให้เป็นโครงข่ายเดียวกัน เพื่อให้เกิดความสะดวกในการเดินรถไฟฟ้าต่อเนื่องของประชาชน โดยช่วงต้นปี 2559 ครม.มีมติเห็นชอบให้ กทม.เป็นผู้บริหารจัดการเดินรถส่วนต่อขยายที่ 2 (แบริ่ง-สมุทรปราการ และหมอชิต-สะพานใหม่-คูคต)

โดยได้มีการเจรจาระหว่าง รฟม. ผู้ก่อสร้าง และ กทม. ผู้ที่ได้รับมอบหมายให้บริหารจัดการเดินรถร่วมกันหลายครั้ง จนนำมาซึ่งการลงนามในบันทึกความเข้าใจ (MOU) 2 ฉบับ ในปี 2559 และปี 2561 ซึ่งใน MOU ดังกล่าว เป็นการให้สิทธิ กทม. เข้าติดตั้งระบบรถไฟฟ้าและบริหารจัดการเดินรถตามเจตนารมณ์ของภาครัฐเท่านั้น

ทั้งนี้ รฟม. ไม่ได้มอบโครงการดังกล่าวให้กรุงเทพธนาคม และไม่ได้ส่งมอบโครงการให้ กทม. หรือหน่วยงานใดไปร่วมลงทุนกับเอกชน

อย่างไรก็ตาม ในช่วงต้นปี 2560 ซึ่งนายอัศวิน ขวัญเมือง เป็นผู้ว่าราชการ กทม. ได้มีการลงนามในสัญญาการให้บริการเดินรถและซ่อมบำรุง โครงการรถไฟฟ้าส่วนต่อขยายที่ 2 ระหว่างกรุงเทพธนาคม และบีทีเอส ครอบคลุมระยะเวลา 25 ปี (2560-2585) โดยบีทีเอสได้กู้เงินมาเพื่อการติดตั้งระบบรถไฟฟ้าและขบวนรถไฟฟ้าเพื่อวิ่งให้บริการ โดยเป็นการให้บริการฟรี เนื่องจาก กทม.ยังไม่ได้มีคำสั่งให้บีทีเอสเรียกเก็บค่าโดยสารในส่วนต่อขยายที่ 2

โดยมีค่าจัดหารถไฟและระบบไฟฟ้า (E&M) 20,000 ล้านบาท และค่าใช้จ่ายในการเดินรถและซ่อมบำรุง (O&M) จนถึงปัจจุบัน ข้อมูล ณ สิ้นเดือน เม.ย. ปี 2565 ซึ่งเป็นเงินที่ออกไปก่อนรวม 39,700 ล้านบาท

แม้ว่าในช่วงต่อมา วันที่ 26 พ.ย.2561 ครม.ได้เห็นชอบให้โอนโครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียว ส่วนต่อขยายที่ 2 ช่วงแบริ่ง-สมุทรปราการ และช่วงหมอชิต-สะพานใหม่-คูคต ซึ่ง รฟม.เป็นผู้ก่อสร้าง กลับมาให้กับ กทม. พร้อมระบุให้ กทม.จ่ายค่าก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานประมาณ 60,000 ล้านบาท คืนให้กับ รฟม.

อย่างไรก็ตาม สถานะในปัจจุบัน การโอนโครงการระหว่างทั้ง 2 หน่วยงาน ยังไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ โดยการโอนโครงการจะมีผลผูกพันทางกฎหมายก็ต่อเมื่อ กทม.ต้องชำระเงินคืนครบถ้วนและไปดำเนินการทางทะเบียนเพื่อโอนกรรมสิทธิ์

ทั้งนี้ เมื่อปัญหาคาราคาซังและหาทางออกได้ยาก ปี 2562 คสช. ได้มีคำสั่ง คสช. ที่ 3/2562 เมื่อวันที่ 11 เม.ย. เรื่องการดำเนินโครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียว เพื่อให้เดินรถแบบต่อเนื่องเป็นโครงข่ายเดียวกัน (Through Operation) โดยแต่งตั้งคณะกรรมการ โดยมีปลัดกระทรวงมหาดไทยเป็นประธาน ทำหน้าที่กำหนดหลักเกณฑ์แบ่งปันผลประโยชน์จากค่าโดยสาร รวมถึงหลักเกณฑ์อื่น และเจรจาร่วมกับผู้รับสัมปทานโครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียว

ทำให้การเจรจาและต่อสัญญาจะต้องทำกับผู้รับสัมปทานรายเดิมเท่านั้น นอกจากนั้น หากเปรียบเทียบกับการดำเนินการตามขั้นตอนพระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ.2562 คำสั่ง คสช.จะเน้นการเจรจาต่อรองเป็นหลัก โดยไม่ได้มีรายงานการศึกษาวิเคราะห์โครงการ และไม่ได้เปิดรับฟังความคิดเห็น (Public Hearing)

อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการฯได้เจรจากับผู้รับสัมปทานรายเดิมและจัดทำร่างสัญญาฉบับแก้ไขแล้วเสร็จ และได้เสนอ รมว.มหาดไทยเห็นชอบ จนนำมาสู่การเสนอ ครม. พิจารณา ในปี 2562 ซึ่งในร่างสัญญาดังกล่าว ระบุ…

1.จะมีการเพิ่มเติมระยะเวลาร่วมลงทุน โดยจะมีการขยายระยะเวลาร่วมลงทุนเพิ่มเติม จากเดิมสิ้นสุดปี พ.ศ.2572 เป็นสิ้นสุด พ.ศ.2602 (หรือต่อไปอีก 30 ปี)

2.การจ่ายผลตอบแทนให้กับผู้รับสัมปทาน 1.ค่างานติดตั้งระบบไฟฟ้าและเครื่องกล (E&M) สำหรับส่วนต่อขยายที่ 2 ที่ได้ดำเนินการไป 2.ดอกเบี้ยและค่าธรรมเนียมภาระหนี้เงินกู้ที่มีต่อกระทรวงการคลัง 3. ส่วนต่างระหว่างค่าจ้างการให้บริการเดินรถ (O&M) ส่วนต่อขยายที่ 1 และ 2 กับรายได้ค่าโดยสารส่วนต่อขยายที่ 1 และ 2 และค่าตอบแทนเพิ่มเติม 4.ค่าจ้างการให้บริการเดินรถ (O&M) คงค้างส่วนต่อขยายที่ 1 และ 2 ก่อนวันที่สัญญาร่วมลงทุนมีผลบังคับใช้ ภาระค่าตอบแทนเพิ่มเติมจำนวนเท่ากับร้อยละ 5 ของรายได้ค่าโดยสารส่วนต่อขยายที่ 1 และ 2

4 ข้อคัดค้านจากกระทรวงคมนาคม

อย่างไรก็ดี ที่ประชุม ครม.ยังสรุปเรื่องดังกล่าวไม่ได้ เนื่องจากกระทรวงคมนาคมมีประเด็นและมีข้อเสนอแนะที่ต้องการให้ กทม.ตอบข้อสงสัย และปรับปรุงการดำเนินการ โดยกระทรวงคมนาคมเน้นย้ำการดำเนินการตามระเบียบ กฎหมาย มติ ครม.ที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งหลักธรรมาภิบาลอย่างเคร่งครัด และมีความเห็นสำคัญ 4 ประเด็น ในการพิจารณาเรื่องนี้ใน ครม.ครั้งที่ 4 วันที่ 16 พ.ย.2563 และเป็นความเห็นเดิมที่ย้ำในการพิจารณา 5 ครั้งที่เหลือ

ประเด็นที่ 1 คือ การดำเนินการที่ครบถ้วนตามหลักการของพระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ.2562 ซึ่งที่ผ่านมายังไม่ได้ดำเนินการให้เป็นตาม พ.ร.บ.ดังกล่าว

ประเด็นที่ 2 คือ การคิดอัตราค่าโดยสารที่เหมาะสมเป็นธรรมแก่ประชาชนผู้ใช้บริการ โดยสมควรกำหนดให้ค่าโดยสารมีอัตราค่าบริการที่ถูกที่สุดเพื่อส่งเสริมให้ผู้มีรายได้น้อยมาใช้บริการ โดยสามารถกำหนดอัตราค่าโดยสารได้ต่ำกว่า 65 บาท ซึ่งเป็นเพดานสูงสุดในการจัดเก็บที่เจรจากัน

ประเด็นที่ 3 คือ การใช้สินทรัพย์ของรัฐที่ได้รับโอนคืนจากเอกชนให้เกิดประโยชน์สูงสุด โดยควรพิจารณาให้เกิดความชัดเจนถ่องแท้ถึงการใช้สินทรัพย์ว่ารัฐควรได้ประโยชน์จากการขยายสัญญาสัมปทานเป็นจำนวนเท่าใด จนกว่าจะครบอายุสัญญา โดยเฉพาะเส้นทางหลัก ซึ่งสัมปทานจะครบสัญญาในปี 2572 หรือเหลืออีก 7 ปีจากวันนี้ ซึ่งตามกฎหมายเปิดช่องให้สามารถเปิดประมูลใหม่ได้

ทั้งนี้ จากผลการศึกษาแนวทางการดำเนินงาน และผลสรุปการดำเนินงานรถไฟฟ้าสายสีเขียวที่ กทม.จัดทำ ระบุว่าหากรัฐดำเนินการเองตลอดอายุสัญญาในกรณีที่ขยายสัมปทานไปจนถึงปี 2602 รัฐจะมีรายได้ 467,822 ล้านบาท แต่หากให้เอกชนดำเนินการรัฐจะได้รับส่วนแบ่ง 32,690 ล้านบาท ซึ่งมีส่วนต่างถึง 435,432 ล้านบาท

ประเด็นที่ 4 ข้อพิพาททางกฎหมาย กรณี กทม.ได้ทำสัญญาจ้าง บริษัท ระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) เดินรถส่วนต่อขยายที่ 1 และส่วนต่อขยายที่ 2 ไปจนถึงปี พ.ศ.2585 ซึ่งได้มีการไต่สวนข้อเท็จจริงของสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) จึงควรรอผลการไต่สวนข้อเท็จจริง

กระทรวงคมนาคมยังย้ำประเด็นในที่ประชุม ครม.ครั้งที่ 9 เมื่อเดือน ก.พ.65 ด้วยว่า นอกเหนือจาก 4 ประเด็นเดิม การโอนกรรมสิทธิ์ไป กทม.ยังไม่มีความครบถ้วนตามมติ ครม. และย้ำว่าสรุปผลการเจรจาและร่างสัญญาร่วมลงทุนฯ ไม่เกิดประโยชน์ต่อรัฐและประโยชน์สูงสุดต่อประชาชนผู้ใช้บริการ

ทั้งนี้ ร่างสัญญาฯดังกล่าวได้รับเสียงวิพากษ์วิจารณ์ทั้งด้านบวกและลบ โดยมีการตั้งข้อสังเกตถึงการดำเนินการ ทั้งการบังคับให้รัฐรับภาระหนี้จากการติดตั้งระบบรถไฟฟ้าและขบวนรถไฟฟ้า โดยหนี้ดังกล่าวไม่ได้ดำเนินการตาม พ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ.2560 และสั่งจ้างโดยยังไม่มีแหล่งเงินงบประมาณรองรับ รวมทั้ง ยังมีการสั่งจ้างเดินรถไฟฟ้าสายสีเขียว ส่วนต่อขยายที่ 2 โดยไม่ผ่านการพิจารณาของสภากรุงเทพฯ

เมื่อกระทรวงคมนาคมได้สอบถามข้อมูลจากกรุงเทพมหานครว่า เหตุใดการสั่งจ้างดังกล่าวจึงไม่ผ่านการพิจารณาของสภากรุงเทพฯ กลับได้รับคำตอบว่า กทม.ได้มอบหมายกรุงเทพธนาคมดำเนินการบริหารจัดการเดินรถสายสีเขียว ส่วนต่อขยายที่ 2 จึงเป็นหนี้ของกรุงเทพธนาคม มิใช่หนี้ของ กทม.เพราะไม่ได้เป็นคู่สัญญา

อย่างไรก็ตาม หนี้ที่ว่าเป็นของกรุงเทพธนาคม ทั้งการติดตั้งระบบรถไฟฟ้าและการบริหารจัดการเดินรถ ที่ปัจจุบันมีหนี้กว่า 39,000 ล้านบาท กลับเป็นเหตุให้ภาครัฐต้องชดใช้ และต้องแก้ไขสัญญาโดยขยายระยะเวลาสัมปทานออกไปอีก 30 ปี จนถึงปี 2602

กทม.ขอจบโอน “ส่วนต่อขยายคืน”

ทั้งนี้ จากกรณีดังกล่าว กทม.ยืนยันว่าไม่ได้นิ่งนอนใจ โดย “ชัชชาติ สิทธิพันธุ์” ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร (กทม.) คนปัจจุบัน ได้กล่าว แสดงความคิดเห็นถึงแนวนโยบายของตนเอง โดยมีแนวคิดโอนโครงสร้างพื้นฐานส่วนต่อขยายรถไฟฟ้าสายสีเขียว ทั้งด้านเหนือ และด้านใต้คืนให้แก่ “การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย” หรือ รฟม. โดยมองว่าการโอนคืนส่วนต่อขยายให้กับ รฟม. จะเกิดประโยชน์กับทุกฝ่ายมากกว่า ขณะที่ กทม. ก็ไม่ต้องรับภาระหนี้การก่อสร้างของ รฟม. และภาระหนี้อื่นๆ กว่า 60,000 ล้านบาท

ส่วนภาระหนี้ค่าจ้างบีทีเอสเดินรถกว่า 39,000 ล้านบาทนั้น จะไม่ได้โอนไปยัง รฟม.หากมีการโอนโครงการคืน เพราะจะต้องเข้าไปตรวจสอบในข้อกฎหมายอย่างละเอียดก่อนถึงภาระหนี้ค่าจ้างให้บีทีเอสเดินรถ หลังจากที่ก่อนหน้านี้ทางกระทรวงคมนาคมได้เคยระบุข้อมูลว่า การจ้างบีทีเอสเดินรถนั้น ไม่ได้ผ่านความเห็นชอบของสภาฯ กทม.ในอดีต และการดำเนินการดังกล่าว กทม.สามารถทำได้ตามอำนาจหรือไม่อย่างไร และเรื่องนี้คงต้องฟังความเห็นของสภา กทม.ชุดใหม่ ที่มาจากการเลือกตั้งพร้อมกับผู้ว่าฯ กทม.ที่ผ่านมาด้วย

“การโอนโครงการส่วนต่อขยายกลับไปให้ รฟม. ซึ่งอยู่ภายใต้กำกับของกระทรวงคมนาคม ก็จะทำให้โครงข่ายรถไฟฟ้าทุกระบบ มีสถานะมีเจ้าของ และผู้บริหารจัดการคนเดียว หรือ One Owner ซึ่งการมีเจ้าของผู้ให้บริการจัดการคนเดียว จะช่วยให้ในอนาคตหากรัฐบาลจะดำเนินการนโยบายผลักดัน ทั้งในเรื่องของราคาค่าโดยสาร ราคาเดียวทุกโครงข่าย หรือปรับลดค่าโดยสารให้ถูกลง ก็จะทำได้ง่ายขึ้นและเป็นระบบในภาพรวม ซึ่งหากราคาค่าโดยสารถูกลงก็จะจูงใจให้ประชาชนหันมาใช้ระบบขนส่งทางรางเพิ่มขึ้นด้วย”

ทั้งนี้ การโอนทรัพย์สินคืนให้กับ รฟม.อาจครอบคลุมถึงโครงสร้างพื้นฐาน และการเดินรถไฟฟ้าสัมปทานเดิมของบีทีเอส หลังสัมปทานหมดลงในปี 2572 โดยเมื่อ รฟม.นำโครงการกลับไปบริหารก็สามารถแบ่งส่วนแบ่งรายได้จากการบริหารให้แก่ กทม.ปีละ 500-1,000 ล้านบาท เพื่อให้ กทม.นำเงินส่วนนี้ไปพัฒนาระบบรถเมล์โดยสาร และระบบขนส่งต่อเชื่อม หรือ feeder เพื่อก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชนผู้เดินทาง.

ทีมเศรษฐกิจ